Willay: gobernanza y ciudadanía a través de las TIC en zonas rurales de Perú

ONGAWA, Ingeniería para el Desarrollo Humano

19
Votos

Perú

de 2007 a 2015 | Tipo: Sociedad Civil | Categorías: Dispositivos, Infraestructura y Tecnologías. Aceleración y expansión del acceso:, Internet para la promoción, garantía y ejercicio de los Derechos Humanos y Libertades fundamentales:, Creación y desarrollo de capacidades y contenidos para el Desarrollo Humano Sostenible:


El objetivo principal
Mejorar la gobernanza democrática (participación ciudadana, transparencia, rendición de cuentas y gestión de servicios públicos) de instituciones públicas locales (gobierno, salud, educación y seguridad) y organizaciones sociales de las provincia de Acomayo (departamento de Cusco) y San Pablo (Cajamarca), Perú, haciendo un uso innovador de TIC apropiadas al entorno rural.


Breve descripción (máx. 2000 palabras)
Willay (“informar” en quechua) es una iniciativa de mejora de la gobernabilidad democrática local, con enfoque basado en derechos, que emplea una forma innovadora de acceso a Internet y que se realiza en dos provincias rurales de Perú (Acomayo en Cusco y San Pablo en Cajamarca). Además, busca sistematizar la experiencia y tener un efecto multiplicador para estimular en otros actores la réplica de iniciativas similares en otras zonas de Perú. Willay plantea aprovechar las Tecnologías de la Información y la Comunicación (TIC) para incorporar mejoras en tres pilares de la gobernanza democrática: participación ciudadana, rendición de cuentas/transparencia y servicios ofertados por las instituciones públicas a la ciudadanía. Son destinatarios de la intervención las organizaciones de la sociedad civil, instituciones públicas (municipalidades, centros de salud, escuelas y policía) y espacios de concertación entre sociedad y administración. Las principales áreas de trabajo son: presupuesto municipal participativo, rendición de cuentas y transparencia de instituciones públicas, vigilancia ciudadana, gestión educativa, gestión en salud, promoción del desarrollo económico, y gestión de la inversión pública orientada a resultados. Willay plantea un modelo de acceso que podríamos denominar red propietaria compartida para acceso de instituciones públicas en beneficio de la ciudadanía. Las instituciones públicas locales han sido provistas de una infraestructura propia gestionada de forma compartida entre ellas, basada en tecnología WiFi para Largas Distancias (WiLD) que les ofrece acceso a Internet y telefonía IP, y que emplean en beneficios de toda la población. Es un modelo diferente al habitual de un telecentro que se podría calificar de acceso abierto al público para uso mayoritariamente individual. La propuesta de Willay es centrarse en apoyar la gobernanza democrática en los aspectos relacionados con la comunicación y el acceso a información, especialmente en aquellos que se pueden mejorar con el uso de las TIC, aunque no todos los problemas de gobernanza identificados en las zonas estén relacionados con esos aspectos. Se prioriza la atención a grupos vulnerables y discriminados (especialmente mujeres). Willay emplea cuatro “herramientas” (componentes del proyecto): el despliegue de redes de telecomunicación e informática de bajo coste que permiten acceso a Internet y telefonía IP a 44 instituciones públicas, implantación de sistemas de información y aplicativos orientados a reforzar las áreas de trabajo ya comentadas, la mejora continua en los procesos de gestión críticos para la gobernanza y la capacitación de trabajadores públicos y líderes sociales en las áreas de trabajo comentadas antes. La mejora de procesos, los sistemas de información y la capacitación están centradas en las áreas de trabajo seleccionadas de forma participativa y que son: presupuesto participativo, rendición de cuentas y transparencia, vigilancia ciudadana, gestión educativa, gestión en salud, promoción del desarrollo económico, y gestión de la inversión pública. El proyecto comenzó en 2007 y ha tenido las siguientes tres fases: 1. Centrada en el despliegue de infraestructura TIC 2. Refuerzo de capacidades en instituciones públicas, implementación de los primeros sistemas de información y puesta a punto de la metodología de mejora de procesos 3. Es la fase actual, que finalizará en diciembre de 2015 y que se centra en el refuerzo de capacidades de organizaciones sociales, mejora de procesos y refuerzo de la sostenibilidad de la red de telecomunicación Willay lo ejecutan las siguiente instituciones socias: ONGAWA, Soluciones Prácticas, Centro Huamán Poma de Ayala, Centro Ecuménico de Promoción y Acción Social CEDEPAS Norte, Movimiento Manuela Ramos, Universidad San Antonio Abab de Cusco (UNSAAC) y Pontificia Universidad Católica del Perú (PUCP.


Página web del proyecto
http://willay.org.pe/


Actividades más relevantes
Infraestructura TIC. Despliegue y puesta en operación de sendas redes de telecomunicación en las dos provincias de Acomayo y San Pablo para 44 instituciones públicas, que permiten acceso a Internet y a telefonía IP (telefonía entre terminales telefónicos a través de Internet sin necesidad de tener computadora). Son redes de bajo coste y están basadas en tecnología WiFi para largas distancias (saltos de hasta 40 Km) adaptadas para zonas rurales. Las redes son propiedad de las municipalidades (por lo que no tienen que pagar a una empresa operadora, aunque sí tienen costes de mantenimiento), que las ofrecen a las demás instituciones públicas locales (educación, salud y policía) para su uso. También se ha reforzado el equipamiento informático (computadoras, impresoras y redes locales), se ha empleado una metodología propia para el diseño participativo de las redes de telecomunicación, se ha impartido capacitación a usuarios, gestores y encargados de mantenimiento, y se implanta un modelo de gestión y operación concertado entre las instituciones públicas beneficiarias. Se refuerza con capacitación a pequeñas empresas locales del sector TIC que ofrecen sus servicios de mantenimiento a las municipalidades y se acompaña el proceso de establecer alianzas público privadas entre las municipalidades y las empresas locales para asegurar la sostenibilidad de la infraestructura de telecomunicación. Sistemas de Información. Se aprovecha la red de acceso a Internet para implantar sistemas de información y aplicativos que apoyan la gestión de las instituciones públicas y la relación con las organizaciones sociales. En unos casos se han desarrollado e implementado sistemas de información y en otros se ha reforzado la implantación de sistemas de información ya desarrollados por el estado peruano. Se busca ofrecer herramientas que refuercen las áreas de trabajo seleccionadas, es decir, presupuesto participativo, rendición de cuentas y transparencia, vigilancia ciudadana, gestión educativa, gestión en salud, promoción del desarrollo económico, y gestión de la inversión pública. Mejora participativa de procesos. Se ha diseñado e implementado una metodología que combina una adaptación simplificada de la reingeniería de procesos y la Investigación Acción Participativa. Se busca mejorar las formas de trabajo (procesos) haciendo un análisis participativo de los mismos e introduciendo de forma transversal el uso apropiado de sistemas de información y la infraestructura TIC que el proyecto implementa. Se busca mejorar procesos en las áreas de trabajo seleccionadas. Refuerzo de capacidades. Se busca reducir las brechas de capacidades de las instituciones públicas y organizaciones sociales en las área de trabajo ya comentadas. Para ello se emplea las capacidades del Enfoque Basado en Derechos: responsabilidad, autoridad, toma de decisiones informadas, gestión de recursos y comunicación.


Antecedentes y justificación
Las zonas de intervención son las provincias de San Pablo (departamento de Cajamarca) 23.000 habitantes y Acomayo (departamento de Cusco) 27.000 habitantes. Ambas tienen población mayoritariamente vulnerable (indígenas quechua) dedicados a pequeña actividad agropecuaria. Las administraciones locales sobre las que se trabajan son 44: 10 municipalidades provinciales y distritales, 10 colegios de secundaria, 2 institutos tecnológicos, 2 direcciones provinciales de educación (denominadas Unidades de Gestión Educativa Local –UGEL–), 14 establecimientos de atención primaria de salud, 2 direcciones provinciales de salud (denominadas Redes de Salud ) y 4 comisarías de policía nacional. Los grupos destinatarios del proyecto son las organizaciones de la sociedad civil (780 líderes) y las instituciones públicas (430 trabajadores públicos). Ambos participan en todas las fases del proyecto: identificación, diseño, ejecución, seguimiento y evaluación. Las administraciones públicas en Perú están en un proceso de descentralización todavía no estabilizado, que se desarrolla lentamente. Se está en vías de implementar en el ámbito local recientes políticas nacionales de presupuesto participativo, rendición de cuentas y transparencia, pero la administración tiene limitaciones en el conocimiento de la normativa, en el manejo de instrumentos adecuados de gestión, deficiencias en el manejo de un lenguaje asequible a la población y en los casos de salud, educación y seguridad no asumen su rol de fomentar espacios de vigilancia ciudadana. Las organizaciones sociales tienen debilidad organizativa, desconocimiento de sus derechos en gobernanza democrática y limitaciones en la capacitación de sus líderes. Existen espacios de concertación, pero deficientes en su uso y con alta insatisfacción por parte de la ciudadanía, que consideran que no atienden a sus demandas. La mejora de la gobernanza es prioridad nacional y de los actores locales. Entre 2002 y 2009 se han establecido media docena de leyes, reglamentos y planes nacionales que establecen y desarrollan los principios de participación ciudadana, transparencia y rendición de cuentas, así como la introducción de instrumentos de gobierno electrónico que están incorporados en las prioridades de las instituciones destinatarias del proyecto. El estado peruano reconoce el papel que las TIC pueden desempeñar en la mejora de la gestión pública. Existe una Oficina Nacional de Gobierno Electrónico e Informática y varios planes de desarrollo de gobierno electrónico en la administración pública central y local. A pesar de esos avances, esos planes no suelen ser apropiados para las condiciones y limitaciones de las zonas rurales y prácticamente no hay planes que busquen usar las TIC para reforzar el papel de la sociedad civil en la gobernanza democrática. En el caso de las zonas de trabajo de Willay había al comienzo de la iniciativa limitaciones en servicios públicos de telecomunicación y equipamiento informático: muy pocas líneas de telefonía fija, la telefonía móvil ha entrado durante la ejecución del proyecto y apenas había una cabina pública de acceso a Internet por capital provincial. Esto obligaba a las municipalidades a tener oficinas satélites en las capitales de departamento para poder relacionarse con las instituciones departamentales, lo que suponía gastos de alquiler y división del equipo humano. Había computadoras en la administración, pero sin conexión a Internet y con uso muy limitado. Dada esa situación, Willay se plantea cómo ruralizar el uso de las TIC para la gobernanza democrática y la ciudadanía, es decir, explorar cómo se pueden emplear las TIC para mejorar aspectos como participación ciudadana, transparencia, rendición de cuentas y gestión de servicios públicos en zonas rurales, reforzando a los actores involucrados (instituciones públicas y organizaciones sociales) en las capacidades que reconoce el Enfoque Basados en Derechos Humanos (compromiso, autoridad, acceso a recursos, toma de decisiones y comunicación). Entre los objetivos últimos de Willay está el desarrollar un modelo general de intervención para el uso de las TIC para la gobernanza democrática en zonas rurales de Perú, de forma que se pueda escalar. El planteamiento de Willay se basa en la experiencia de las instituciones socias en trabajo de uso de las TIC para el refuerzo de sistemas de salud en varios países de América Latina y África.


Los esfuerzos de difusión
Willay tienen un proyecto complementario que busca difundir la experiencia y apoyar que otros actores nacionales ejecuten iniciativas similares. Entre los mecanismos de difusión que se emplean están: la página web de la iniciativa, la publicación de guías y demás documentos que sirvan a otros actores para el aprendizaje y la réplica, 2 ediciones anuales del foro nacional GOBERNATIC sobre gobernabilidad y TIC, así como 8 jornadas regionales en Cusco y Cajamarca sobre TIC y gobernanza democrática.


Tecnologías
La principal tecnología empleada en las dos provincias han sido sendas redes de telecomunicación que permiten acercar la señal de Internet desde las ciudades donde se puede contratar ADSL hasta las zonas rurales donde se interviene, en las que no hay posibilidad de contratar acceso a Internet. En la práctica, esto supone la extensión de Internet a esas dos provincias. Las redes tienen una topología basada en una red troncal, que acerca la señal de Internet a un punto en cada distrito, y una red de acceso, que lleva la señal desde la red troncal a cada uno de los terminales de los usuarios. Se ha empleado tecnología WiFi estándard con pequeñas adaptaciones que permiten su buen funcionamiento en largas distancias (aumento de los valores de los parámetros ACKTimeout y SlotTime, de la capa MAC del protocolo IEEE 802.11a). En total se emplean 10 repetidores, y en el caso de Acomayo algunos saltos entre ellos son mayores a 40Km. Los usuarios finales tienen un servicio de acceso a Internet, que permite a cada una de las instituciones conectadas una velocidad de acceso de un poco debajo de 512Kbps a repartir hasta un máximo de 20 terminales conectados al mismo tiempo. También se tiene acceso a un servicio de telefonía IP, para el que se cuenta con centralitas software (software asterisk) instaladas en cada repetidor local con capacidad para 15 llamadas simultáneas. Las llamadas dentro de la red Willay son gratuitas y existe interconexión con la red de telefonía conmutada de Perú, pero en las llamadas salientes sólo están habilitados los teléfonos de emergencia y las llamadas con tarjetas prepago. Los servicios de Internet y telefonía comparten la misma red. Cada municipalidad contrata en la ciudad correspondiente el acceso ADSL para las instituciones de su distrito con el ancho de banda más adecuado en función de su capacidad ecnómica y del número de terminales que hay en su distrito. El coste de ADSL es el único coste de operación de la red Willay. Las municipalidades costean el mantenimiento de la red troncal (cada una los repetidores ubicados en su distrito) y el resto de sectores (salud, educación y seguridad) costean el mantenimiento de los equipos terminales instalados en sus instituciones (computadora, terminal telefónico, equipos de acceso a la red, etc.). Las instituciones asumen un mantenimiento preventivo y correctivo básico y para el mantenimiento correctivo avanzado cuenta con pequeñas empresas locales del sector TIC. Willay apoya a las municipalidades a establecer alianzas con esas empresas y refuerza las capacidades de dichas empresas tanto en temas tecnológicos como de relación con las instituciones públicas.


Sostenibilidad


Los resultados más relevantes
Willay se ejecuta desde 2007 y se encuentra en su tercera fase. En las fases primera y segunda (2007 a 2010) se implantó la tecnología y se inició el trabajo de refuerzo de instituciones públicas (implantación de sistemas de información, mejora continua de procesos y capacitación). En la fase actual (2011 a 2014) se continúa con el refuerzo a instituciones públicas y se inicia el apoyo a organizaciones sociales y espacios de concertación. Por tanto, los resultados en términos de productos/servicios (outputs) son: infraestructura para acceso a servicios TIC, implantación de sistemas de información y aplicativos y capacitaciones. Los resultado en términos de efectos (outcomes) se centran, de momento, en el impacto de la infraestructura TIC y los sistemas de información. 2 redes de telecomunicación para 44 instituciones públicas con tecnología WiFi para Largas Distancias (WiLD) y equipamiento informático que dan acceso a Internet y telefonía IP con conexión a la red de telefonía pública de Perú. Se ha capacitado a usuarios (unas 100 personas) y encargados de mantenimiento (unas 40 personas) y se ha implantado un modelo de gestión y operación en que cada institución mantiene los equipos ubicado en su establecimiento (computadora, impresora, y sistemas de acceso a la red de telecomunicación) y las municipalidades mantienen lo elementos comunes de la red (repetidores). Las redes están operativas con una disponibilidad media superior al 90%. En la actualidad se trabaja en el refuerzo de las pequeñas empresas locales del sector TIC y en el proceso de transferencia del mantenimiento a los actores locales. Como efectos (outcomes) de uso y aceptación de la infraestructura destacan que hacen un uso diario del teléfono un 38% de usuarios y de Internet un 57%. Se concede importancia alta al teléfono IP por un 64% de los usuarios y a Internet por un 57%. Declaran dificultad de manejo nula o baja para el teléfono un 62% y para Internet un 71%. Hay satisfacción alta o media por un 62% de usuarios para el teléfono y de un 69% para Internet. Y se considera que la calidad del servicio es buena o media por parte de un 67% para el teléfono y de un 81% para Internet. Otro efecto de la infraestructura TIC ha sido la desaparición de las oficinas satélite que tenían las municipalidades en las capitales regionales, lo que supone reducción de costes y mejor aprovechamiento de los recursos humanos. 12 sistemas de información y aplicativos implantados, de ellos, 6 sistemas desarrollados e implantados por Willay: 4 en municipalidades (Sistema de Registro Civil, Registro y control de personal, Sistema de Trámite Documentario Municipal y Portales web para las 10 municipales), 1 en educación (Registro Auxliar Digital de notas) y 1 en salud (Gestión de Historias Clínicas). También se han implantado en la zona rural 6 sistemas de información del estado central: 1 en educación (Sistema de Información de Apoyo a la Gestión de la Institución Educativa), 2 en salud (Sistema de Medicamentos e Insumos Médicos y Módulo de Administración Documentaria) y 3 en la policía (Sistema de requisitorias de personas, Sistema de requisitorias de vehículos y sistema de información sobre efectivos policiales Águila 6). En la actualidad se trabaja en una segunda “generación” de aplicativos, algunos con uso de telefonía móvil y de radiodifusión para apoyar la participación de la sociedad civil en el presupuesto participativo, rendición de cuentas del presupuesto anual del municipio, monitoreo de gestantes, comunicación de las municipalidades con las asociaciones de productores, gestión estadística de información en salud, etc. En cuanto a los efectos de los sistemas de información, su uso ha ido creciendo desde su implantación y en la actualidad son bastante usados. Los usuarios valoran las herramientas de forma satisfactoria en cuanto a usabilidad y facilidad de aprendizaje, y tienen una buena apreciación sobre las mismas. El uso de los sistemas ha producido mejoras del trabajo en calidad y en menor medida en costo, pero hay mejoras significativas en la reducción de tiempos. Por ejemplo, la policía ha reducido en un 50% el tiempo de atención al ciudadano, el sistema de registro y control de personas ha permitido reducir en un 60% el tiempo de elaboración de planillas y en algunas tareas se ha pasado de una duración de 2 horas antes del proyecto a menos de 5 minutos en la actualidad (más del 95% de reducción). Se han reforzado capacidades a través de 11 cursos: 4 cursos para organizaciones de la sociedad civil (unas 40 personas) en Buen gobierno, Presupuestos participativos, Ciudadanía digital y Ofimática básica y 7 cursos para trabajadores públicos (unas 200 personas) en Presupuestos Participativos, Participación ciudadana, Gestión de procesos, Motivación y liderazgo, Normatividad, Ofimática intermedia, Cierre y transferencia de la Administración y Gestión Municipal (tras las elecciones locales). En la parte de mejora de procesos, se trabaja en la actualidad en el rediseño de lo siguientes procesos: registro civil en las municipalidades, matrícula y sistema de notas en educación; y emisión de historias clínicas y registro de asistencia en salud, etc.


Premios y distinciones
El trabajo realizado en las comisarías de la policía nacional en Acomayo mereció el tercer puesto en la edición de 2011 del premio “ConectaRSE para crecer” de Telefónica del Perú.


Explique por qué su proyecto merece el premio
El valor de Willay se basa en los siguientes aspectos: 1. Es un innovador modelo de acceso a Internet para beneficio de toda la población con gran potencial en otras partes del mundo. Se emplea una infraestructura de telecomunicación gestionada y usada de forma conjunta por las instituciones públicas locales con el fin de beneficiar a la ciudadanía. Modelo de red privada para acceso público en beneficio público. 2. Es un experiencia que genera conocimiento sistematizado sobre el uso sostenible de las TIC con el fin de proponer en Perú (y también al resto de la región) metodologías y herramientas de trabajo en TIC rurales y gobernanza democrática. Willay tiene un fuerte potencial de escalado y réplica. 3. La forma en que se aborda el trabajo de gobernanza democrática es integral: se trabaja en los principales pilares de la gobernanza (gestión pública, transparencia y rendición de cuentas y participación ciudadana), tanto con instituciones públicas como organizaciones de la sociedad civil, y con Enfoque Basado en Derechos . 4. Es una iniciativa de uso de TIC que prioriza gestión del cambio: mejora continua en los procesos de gobernanza con uso de las TIC, consideración de los componentes organizativos de la sostenibilidad, y refuerzo de empresas locales para asegurar el mantenimiento a largo plaz


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Documentos de apoyo
Evaluacion_SI_Acomayo_Agosto2012_v2_extracto.pdf
Evaluacion_SI_SanPablo_Agosto2012_v2_extracto.pdf
Evaluacion_Willay_San_Pablo_I_2012.pdf


Representante de proyecto
Marta Ortega Portillo


Representante del proyecto en Linkedin : N/A

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